بعد إقرار إلغاء تحصين القرارات الإدارية.. هل يمكن الطعن في قرارات الاستملاك القديمة؟

كلمة واحدة كانت تُنهي ملف الاستملاك في سوريا: «مبرم». فمرسوم الاستملاك، بنص المادة السابعة من المرسوم التشريعي رقم 20 لعام 1983، «مبرم لا يقبل أي طريق من طرق الطعن أو المراجعة».

والمالك الذي يعترض على تقدير التعويض يقف أمام لجنة إعادة النظر، وقراراتها، بنص المادة الرابعة والعشرين، «مبرمة» كذلك. وحين يُستنفد هذا الطريق، لا يكاد يبقى أمامه سوى الشكوى.

فقد أنشأ النظام البائد عام 1970 مكتباً للشكاوى يتبع وزارة شؤون رئاسة الجمهورية، يتلقى تظلمات المواطنين ويرفع عنها تقارير شهرية، وذكرته الحكومة في تقريرها الدوري إلى اللجنة المعنية بحقوق الإنسان في الأمم المتحدة عام 2000.

والقرار المحصّن، بهذا المعنى، قرار إداري يمس حق شخص، ويمنعه نص تشريعي من عرضه على القضاء، فيبقى ما قررته الإدارة نهائياً ولو أخطأت.

ولهذا الترتيب منطق يتجاوز النصوص. فنظام الأسد أبعد القضاء عن طائفة واسعة من القرارات الإدارية، أخطرها ما يمس الملكية، ووضع مكانه باباً يطرقه المتضرر ويرجو منه الإنصاف. فصار نيل الحق متوقفاً على الوصول إلى صاحب القرار، وصار تصحيح الخطأ الإداري رهناً بالقرب من السلطة.

ويخدم ذلك نظاماً أراد أن تمر علاقة المواطن بالدولة عبر الولاء، إذ لا يسأل القاضي المستقل صاحب الدعوى عن قربه من السلطة.

ولم يكن النظام السابق يجهل المبدأ. فقد كتب في الفقرة الرابعة من المادة الحادية والخمسين من دستور 2012 أنه «يحظر النص في القوانين على تحصين أي عمل أو قرار إداري من رقابة القضاء»، ثم أبقى بالمادة 154 من الدستور نفسه التشريعات السابقة نافذة إلى حين تعديلها خلال ثلاث سنوات.

وانقضت المهلة عام 2015، وبقيت النصوص المحصّنة الأساسية، ومنها نصوص الاستملاك، على حالها. وظل الحظر الدستوري واجهة، ووجد القضاء الإداري نفسه بين نص دستوري يمنع التحصين ونص قانوني نافذ يفرضه، فوصفت دراسة نشرتها مجلة جامعة تشرين عام 2019 موقفه بأنه «متردد».

يلغي القانون الذي أقرّه مجلس الشعب في التاسع من تشرين الثاني 2026 هذه النصوص بصيغة عامة، ويصبح نافذاً بعد إصداره ونشره. ولمصدر المشروع دلالة خاصة، فقد أعدّته الأمانة العامة لرئاسة الجمهورية، أي أن المبادرة جاءت من رأس السلطة التنفيذية نفسها، خلافاً لما جرى عليه الحكم عقوداً.

واختار المشرّع صيغة الإلغاء العام لأن الإعلان الدستوري، في مادته الحادية والخمسين، يبقي القوانين النافذة قائمة ما لم تُعدَّل أو تُلغَ. وهي قاعدة مألوفة في المراحل الانتقالية تحفظ استمرار التشريع، وتُبقي معها النصوص المحصّنة نافذة إلى أن يلغيها نص صريح. ولذلك احتاج حق التقاضي، الذي تكفله المادة السابعة عشرة من الإعلان الدستوري وتحظر معه التحصين، إلى قانون يرفع عن القضاء حرج الاختيار بين النصين.

يقبل الناس أن تنظم الدولة العمران وتستملك عند الحاجة، على أن تخضع هي نفسها للقانون، وأن يحسم خلافها مع الفرد طرف ثالث مستقل. وهذا جوهر العقد الاجتماعي الذي تقوم عليه الدولة الحديثة، وتعبّر عنه القاعدة القانونية القديمة التي تمنع أن يكون أحد خصماً وحكماً في آن واحد.

والتحصين يجعل الإدارة صاحبة القرار والحكم فيه معاً، ويعيد القانون الجديد هذا الضمان، فيصبح للمتضرر سبيل معروف إلى المحكمة يسلكه دون وسيط.

وعرف التاريخ القانوني العربي الإسلامي هذه الفكرة مبكراً، فيما سُمّي «ولاية المظالم»، التي اختصت بالنظر في شكاوى الناس من تجاوزات أصحاب السلطة، ومنها نزع الأملاك وتأخير الرواتب.

وترى الموسوعة القانونية الصادرة في دمشق أن هذه الولاية تشبه، من الناحية الوظيفية، عمل القضاء الإداري الحديث، فلمساءلة الإدارة أمام جهة مستقلة جذور قديمة في تاريخ المنطقة.

في بريطانيا، نص قانون التعويضات الأجنبية لعام 1950 على أن قرارات لجنة التعويضات لا يجوز الطعن فيها أمام أي محكمة. وطلبت شركة «أنيسمينيك» تعويضاً عن أملاكها التي وضعتها الحكومة المصرية تحت الحراسة عام 1956، فرفضت اللجنة طلبها. وقضى مجلس اللوردات عام 1968 بأن القرار المبني على خطأ في فهم القانون باطل، فلا يشمله نص المنع، لأنه لا يُعدّ قراراً في نظر القانون.

وفي مصر، قضت المحكمة الدستورية العليا عام 1987 بعدم دستورية نص يمنع الطعن في قرار لجنة تقدّر التعويض عن نزع الملكية ويرأسها قاضٍ، لأن رئاسة القاضي «لا تخلع بذاتها عليها الصفة القضائية» ما دام العنصر الإداري غالباً عليها ولا تتبع إجراءات التقاضي.

ويمكن أن يُحتج بمعايير مشابهة في حالة لجنة إعادة النظر السورية، فثلاثة من أعضائها الأربعة ليسوا قضاة، أحدهم يمثل الجهة المستملكة نفسها، ولا يبدو أن القانون يُخضعها لضمانات التقاضي الكاملة.

واحتاج القضاء في لندن والقاهرة إلى اجتهاد طويل ليتجاوز نصوصاً تمنعه من النظر. وفي سوريا جاء الإلغاء بنص تشريعي، فيبدأ القضاء الإداري عمله في هذه الملفات من أرض أوضح.

يكشف حجم التظلمات ثقل السؤال عن القرارات القديمة، إذ تلقت محافظة دمشق وحدها 1606 تظلمات تتعلق بالاستملاك حتى أيار 2026، عالجت منها 1122. وتتباين القراءات هنا، فثمة قراءة ترى أن القانون يفتح المجال أمام المتضررين من القرارات السابقة واللاحقة، وقراءة صدرت عن اللجنة الدستورية والتشريعية في المجلس ترى أنه لا يسري إلا على ما يصدر بعد نفاذه.

ويمكن طرح السؤال بصيغة أدق. فالأرجح، وفق قاعدة الأثر الفوري لقوانين الاختصاص والإجراءات، أن القانون يسري على الدعاوى التي تُرفع بعد نفاذه، والمسألة الفعلية تتعلق بميعاد دعوى الإلغاء، وهو ستون يوماً.

ويُحتج هنا بأن هذا الميعاد لم يبدأ أصلاً لقرار كان الطعن فيه ممنوعاً بنص، ويقابل ذلك اعتبار استقرار المراكز القانونية حين تكون العقارات قد أُقيمت عليها مشاريع أو انتقلت إلى الغير، أما دعوى التعويض فلا تتقيد بهذا الميعاد، وهو ما يفتح أمام أصحاب القرارات القديمة مجالاً أوسع.

ومن المفيد أن تميّز التعليمات التنفيذية بين قرار ما يزال أثره قائماً، كتعويض لم يُصرف بعد، وقرار نُفّذ واستقرت عنه حقوق للغير، فتفتح للحالة الثانية سبيل التعويض بدل الإلغاء. وقد يجد ما يتجاوز طاقة القضاء الإداري مكانه لدى الهيئة الوطنية للعدالة الانتقالية، المحدثة عام 2025 تطبيقاً للمادة التاسعة والأربعين من الإعلان الدستوري، إذا اتسعت ولايتها لتشمل انتهاكات الملكية.

ويحتاج القانون كذلك إلى أدوات عملية. فقائمة استرشادية بالنصوص الملغاة، تعدّها وزارة العدل بالتعاون مع مجلس الدولة، تختصر على المتقاضين انتظار الاجتهاد في كل حالة. ويبقى استثناء أعمال السيادة قائماً بنص قانون مجلس الدولة، ولا يمسه إلغاء التحصين على الأرجح.

وفي اجتهاد المحكمة الإدارية العليا اتجاه يحصر هذه الأعمال في الشؤون السياسية المهمة، كالحرب والعلاقات الخارجية، وإن توسعت المحكمة أحياناً فعدّت منع سير الدراجات النارية في دمشق عملاً سيادياً.

والتمسك بالاتجاه الضيق يحفظ للقانون مداه، فلا يُوصف قرار هدم بلدي بأنه سيادي ليبقى خارج الرقابة.

تشير أبحاث العدالة الإجرائية في علم النفس القانوني، منذ صدور كتاب «لماذا يطيع الناس القانون» عام 1990، إلى أن الناس يتقبلون قرارات السلطة، حتى حين تأتي في غير صالحهم، إذا شعروا أن الإجراء كان عادلاً وأنهم سُمعوا فيه.

فالمالك الذي عرض قضيته على المحكمة وخسرها يتقبل النتيجة أكثر من مالك لم يُسمع أصلاً. ويمتد الأثر إلى داخل الإدارة، فالموظف الذي يعرف أن قراره قد يُعرض على القضاء يعلّله بأسباب واضحة، ويتحقق من سنده القانوني قبل التوقيع.

وستحمل مرحلة إعادة الإعمار قرارات استملاك وتنظيم عمراني بأعداد كبيرة، لمشاريع السكن والبنى التحتية. ولو بقي التحصين قائماً، لصدرت هذه القرارات من دون وسيلة قضائية لمراجعتها، ولتراكمت المظالم كما تراكمت في العقود الماضية.

ويحتاج المستثمر بدوره إلى أن يعرف أن العقار المخصص لمشروعه مرّ بإجراءات تصمد أمام القضاء، فلا تعود إليه النزاعات بعد سنوات من البناء.

وستحدد الأحكام الأولى لمجلس الدولة بعد نفاذ القانون ميعاد الطعن في القرارات القديمة وحدود أعمال السيادة. ويحسن أن تُنشر هذه الأحكام وتُتاح للمحامين والباحثين، فيتشكل حولها اجتهاد معلن يعرف منه كل موظف يوقّع قراراً حدود ما يملك.

وكانت كلمة «مبرم» تُنهي ملف الاستملاك عند لجنة إدارية. وبعد نفاذ القانون، يستطيع المالك الذي لم يقنعه قرار الاستملاك أو تقدير التعويض أن يعرضه على القضاء الإداري، ضمن شروط الدعوى ومواعيدها، وأن يتلقى حكماً معلّلاً يملك الطعن فيه.